Deliberazione n. 11/2014
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REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA
composta dai Magistrati:
dott. Roberto Tabbita Presidente
dott. Giuseppe Ginestra Consigliere
dott. Natale Longo Consigliere relatore
dott. Alessandro Verrico Referendario
dott. Michela Muti
dott. Raffaele Maienza
dott. Elisabetta Usai
Referendario
Referendario
Referendario
Nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL);
VISTO il regolamento n. 14/2000 sull’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131;
VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al procedimento previsto dall’art.6, comma 2, del D.Lgs. n.149/2011;
VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213;
VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la quale sono state approvate le linee-guida ed i criteri per l’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle predette linee-guida;
VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6 giugno 2013, n.64;
VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito dalla L. 9 agosto 2013, n.98;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n. 22/SEZAUT/2013/QMIG del 13 settembre 2013 con cui è stata data soluzione ad alcune questioni interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTE le pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione n.68 del 31 maggio 2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre 2012);
VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 42 dell’11 dicembre 2012 “Salvaguardia degli equilibri di bilancio. Ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000” trasmessa con nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con il n. 7412 del 12.12.2012);
VISTE le deliberazioni della Sezione n. 309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30 gennaio 2013;
VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 17 dell’8 febbraio 2013 “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi degli artt. 243 bis, 243 ter e 243 quater” trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013);
VISTA la nota prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del 5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha formulato richieste istruttorie ai sensi dell’art.243–quater co. 2 del TUEL;
VISTA la nota prot. n. 1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al Ministero dell’interno – Commissione per la stabilità degli enti locali - le indicazioni istruttorie ai sensi dell’art. 243-quater del TUEL, nel testo pro tempore vigente;
VISTA la nota del Comune di Reggio Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto “piano di riequilibrio finanziario pluriennale – art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento”.
VISTA la nota prot. n.54968 dell’11 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1403 del 12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 49501/2013;
VISTA la nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del 18/04/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita con prot. n. 1979 del 4/06/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013;
VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il Comune di Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dell’art.1, comma 15, D.L. n. 35/2013, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale precedentemente approvato;
VISTA la nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha trasmesso al Comune un’ulteriore richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n. 159837 dell’8 novembre 2013 (acquisita con prot. n. 3174 dell’11/11/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 76391/2013;
VISTA la relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilità degli enti locali e trasmessa con nota del Ministero dell’Interno prot. n. 170084 del 5 dicembre 2013 (acquisita al prot. con il n. 4370 del 16/12/2013);
VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013 inviate, rispettivamente, alla Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del Comune di Reggio Calabria;
VISTE le controdeduzioni prodotte dalla Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria con nota prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori con nota del 30 dicembre (entrambe acquisite al prot. in data 30/12/2013, rispettivamente, con n. 4471 e 4470);
VISTA l’ordinanza n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione per l’odierna camera di consiglio;
UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO;
FATTO E DIRITTO
PREMESSA DI ORDINE GIURIDICO
In via preliminare, appare necessario procedere ad una sintetica disamina dell’istituto del piano di riequilibrio pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.) dall’art. 3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito nella l. 213/2012.
In particolare, l’istituto in esame si inserisce nel sistema normativo (titolo VIII del TUEL) dedicato agli “enti locali deficitari o dissestati”, contribuendo a ridisegnare un ordito normativo, a funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una tendenziale ”gradualità” (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle situazioni di precarietà finanziaria e dei conseguenti rimedi apprestati dall’ordinamento.
Nell’ambito del menzionato sistema, la situazione di deficitarietà strutturale viene normativamente definita in ragione della violazione di determinati parametri finanziario/contabili individuati da decreto ministeriale, e parallelamente il suo “risanamento” affidato alla competenza degli ordinari organi dell’ente, salvo l’assoggettamento a particolari vincoli normativi e a controlli selettivi da parte di una commissione insediata presso il Ministero dell’interno.
La situazione di c.d. “predissesto” si verifica invece allorquando ricorrano “squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”, non rimediabili mediante gli ordinari strumenti previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui l’ente locale può ora far fronte attraverso l’approvazione di un piano di riequilibrio pluriennale (al massimo decennale), attuato dai medesimi organi ordinari dell’ente, ma assoggettato a puntuali requisiti e prescrizioni nonché soggetto all’approvazione iniziale e alla vigilanza semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei conti.
La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque definita, in positivo, dalla sussistenza di “squilibri strutturali di bilancio”, i quali, stante l’attuale conformazione del documento contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza c.d. mista), possono agevolmente esser individuati nell’esistenza di disavanzi c.d. di gestione (nonché nei servizi conto terzi) e soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e 194 TUEL.
La definizione della situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto si completa, in negativo (“in grado di”, recita la norma, evidenziando la necessità che non si versi già in una situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dell’assenza di una situazione gestional-finanziaria tale da reclamare la dichiarazione di dissesto finanziario, giuridicamente obbligatoria ex art. 244 del TUEL.
Situazione che si verifica allorquando l’ente non possa garantire l’assolvimento delle funzioni fondamentali (c.d. dissesto per ragioni funzionali) ovvero più frequentemente qualora non riesca a far “validamente” fronte ai propri debiti liquidi ed esigibili (c.d. dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi quest’ultima liminare rispetto alla situazione di c.d. predissesto eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul terreno della competenza (“squilibri di bilancio”, presupposto del c.d. pre-dissesto), quanto prevalentemente della cassa (sebbene i deficit di cassa siano quasi sempre “preannunziati” da problematiche “di competenza”).
Pertanto, l’eventualità che l’ente locale sia ormai assalito dai creditori così da non poter più far fronte al pagamento dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser affrontata mediante l’accesso alla procedura di riequilibrio, impone per converso la necessità di procedere alla dichiarazione di dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare appena il caso di sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex multis: C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nell’an, nel quid e nel quando) per l’ente locale.
La stessa Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione dell’istituto del piano di riequilibrio come volto a “scongiurare la più grave situazione” (e non certo dichiarazione, n.d.r.) “di dissesto”, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo strumentale dell’istituto (“potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare”), potenzialmente dannoso per l’erario nonché elusivo delle regole di responsabilità, legislativamente legate alla dichiarazione di dissesto, poste a presidio dell’efficienza degli enti locali.
Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama normativa compendiata nel TUEL, un articolato e più incisivo (si veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012; tra l’altro, sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle azioni esecutive; più ampia possibilità di cessione del patrimonio) sistema remediale a tutela dell’ente locale e della par condicio creditorum (e ormai anche dell’integrale soddisfazione dei crediti ), affidato in larga misura alla competenza di una struttura commissariale; dichiarazione cui la recente normativa (prima l’art. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n. 174/2012 che ha riscritto i commi 5 e 5 bis dell’art. 248 del TUEL) associa una incisiva fattispecie di responsabilità a carico degli amministratori (e dei revisori) responsabili della decozione dell’ente, nell’evidente intento di innescare, a regime, virtuosi circuiti responsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque abbia l’onere di gestire un ente locale deve sapere che, se mal gestisce la cosa pubblica, ne risponderà personalmente sul terreno giuridico).
Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due istituti (definizione del presupposto sostanziale, strumenti di risanamento, competenza ad attuarli e disciplina della responsabilità) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di adozione del piano di riequilibrio pluriennale non possa assolutamente esser qualificata in termini di rimedio sostitutivo o alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione di dissesto finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la procedura di riequilibrio pluriennale costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla dottrina più avvertita, uno strumento di prevenzione (ad evitandum) della situazione sostanziale (e non certo alternativo della deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario.
Nel contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva, come sussistano ampli margini di sovrapponibilità, sul terreno normativo, tra il presupposto sostanziale dell’accesso al piano di riequilibrio (“squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”) e quello procedurale (“comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario”) dell’avvio della procedura di c.d. dissesto guidato da parte della Corte dei conti prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva meritoriamente infranto l’irragionevole regime di monopolio, in capo allo stesso ente locale, della pur giuridicamente vincolata dichiarazione del “proprio” dissesto.
Tuttavia, il legislatore, “valorizzando” detto margine di sovrapponibilità, ha altresì ritenuto di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di riequilibrio pluriennale e la procedura di dissesto guidato da parte della Corte dei conti, non già con riferimento ad un parametro sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto in atto), ma secondo un “casuale” criterio meramente cronologico (qui primus dixit, recte et sapienter is dixisse videtur), assistito da un effetto preclusivo reciproco (electa una via non datur recursus ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di riequilibrio e deliberazione dell’avvio del procedimento di dissesto guidato da parte della Corte dei conti.
Quanto alla disciplina di dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare di ricorso alla procedura da trasmettere alla Sezione di controllo della Corte dei conti ed al Ministero dell’Interno; deliberazione consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anch’essa, alla Sezione ed al Ministero dell’Interno) rimesso alla competenza dell’ente locale, scandito da stringenti termini adempitivi.
Coerentemente con le finalità dell’istituto, il contenuto obbligatorio (comma 6 art. 243 bis TUEL) del piano di riequilibrio si compone della puntuale ricognizione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente e delle misure correttive adottate a seguito delle pronunzie della Corte dei conti, nonché delle “misure necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni”.
La sentenza della corte dei conti inversione integrale
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REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CALABRIA
composta dai Magistrati:
dott. Roberto Tabbita Presidente
dott. Giuseppe Ginestra Consigliere
dott. Natale Longo Consigliere relatore
dott. Alessandro Verrico Referendario
dott. Michela Muti
dott. Raffaele Maienza
dott. Elisabetta Usai
Referendario
Referendario
Referendario
Nella Camera di consiglio del 14 gennaio 2014
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni;
VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL);
VISTO il regolamento n. 14/2000 sull’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti in data 16 giugno 2000 e successive modifiche;
VISTA la legge 5 giugno 2003, n. 131;
VISTO il decreto legislativo 6 settembre 2011, n.149;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n.2/AUT/2012/QMIG del 20 dicembre 2011 in ordine al procedimento previsto dall’art.6, comma 2, del D.Lgs. n.149/2011;
VISTO il D.L. 10 ottobre 2012, n.174 convertito dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213;
VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 16/SEZAUT/2012/INPR del 13 dicembre 2012 con la quale sono state approvate le linee-guida ed i criteri per l’istruttoria del piano di riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTA la deliberazione della Sezione Autonomie della Corte dei conti n. 11/SEZAUT/2013/INPR del 6 marzo 2013 di integrazione delle predette linee-guida;
VISTO il D.L. 8 aprile 2013, n.35 convertito dalla L. 6 giugno 2013, n.64;
VISTO il D.L. 21 giugno 2013, n.69 convertito dalla L. 9 agosto 2013, n.98;
VISTA la deliberazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti n. 22/SEZAUT/2013/QMIG del 13 settembre 2013 con cui è stata data soluzione ad alcune questioni interpretativo - applicative concernenti le norme che regolano la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale;
VISTE le pronunce specifiche della Sezione sui bilanci del Comune di Reggio Calabria, da ultimo sul rendiconto esercizio 2010 (deliberazione n.68 del 31 maggio 2012; deliberazione n. 294 del 15 novembre 2012);
VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 42 dell’11 dicembre 2012 “Salvaguardia degli equilibri di bilancio. Ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale art. 243 bis D.Lgs. 267/2000” trasmessa con nota prot. n. 183359 del 12 dicembre 2012 (acquisita al prot. con il n. 7412 del 12.12.2012);
VISTE le deliberazioni della Sezione n. 309 del 13 dicembre 2012 e n. 7 del 30 gennaio 2013;
VISTA la deliberazione della Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria n. 17 dell’8 febbraio 2013 “Piano di riequilibrio finanziario pluriennale ai sensi degli artt. 243 bis, 243 ter e 243 quater” trasmessa con nota prot. n. 24433 del 15 febbraio 2013 (acquisita al prot. con il n. 722 del 18/02/2013);
VISTA la nota prot. n. 49501 del 4 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 992 del 5/03/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha formulato richieste istruttorie ai sensi dell’art.243–quater co. 2 del TUEL;
VISTA la nota prot. n. 1169 del 15/03/2013 con cui la Sezione ha comunicato al Ministero dell’interno – Commissione per la stabilità degli enti locali - le indicazioni istruttorie ai sensi dell’art. 243-quater del TUEL, nel testo pro tempore vigente;
VISTA la nota del Comune di Reggio Calabria prot. n. 45617 del 25 marzo 2013 (acquisita con prot. n. 1194 del 25/03/2013) avente ad oggetto “piano di riequilibrio finanziario pluriennale – art.243 bis D.Lgs.267/2000 - Aggiornamento”.
VISTA la nota prot. n.54968 dell’11 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1403 del 12/04/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 49501/2013;
VISTA la nota prot. n. 54304 del 18 aprile 2013 (acquisita con prot. n. 1472 del 18/04/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha trasmesso al Comune la seconda richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n.79780 del 28 maggio 2013 (acquisita con prot. n. 1979 del 4/06/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 54304/2013;
VISTA la deliberazione commissariale n.142 del 15 luglio 2013 (trasmessa con nota prot. n. 112390 del 1° agosto 2013, acquisita con prot. n. 2477 del 2/08/2013) con cui il Comune di Reggio Calabria ha rimodulato, ai sensi dell’art.1, comma 15, D.L. n. 35/2013, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale precedentemente approvato;
VISTA la nota prot. n. 76391 del 25 settembre 2013 (acquisita con prot. n. 2849 del 26/09/2013) con cui la Direzione Centrale della Finanza locale presso il Ministero dell’Interno ha trasmesso al Comune un’ulteriore richiesta istruttoria;
VISTA la nota prot. n. 159837 dell’8 novembre 2013 (acquisita con prot. n. 3174 dell’11/11/2013), con cui il Comune ha riscontrato la nota ministeriale prot. n. 76391/2013;
VISTA la relazione finale redatta dalla Commissione per la stabilità degli enti locali e trasmessa con nota del Ministero dell’Interno prot. n. 170084 del 5 dicembre 2013 (acquisita al prot. con il n. 4370 del 16/12/2013);
VISTE le note istruttorie della Sezione prot. n. 4379 e 4380 del 17 dicembre 2013 inviate, rispettivamente, alla Commissione Straordinaria ed al Collegio dei Revisori del Comune di Reggio Calabria;
VISTE le controdeduzioni prodotte dalla Commissione Straordinaria del Comune di Reggio Calabria con nota prot. n. 184419 del 28 dicembre 2013 e dal Collegio dei revisori con nota del 30 dicembre (entrambe acquisite al prot. in data 30/12/2013, rispettivamente, con n. 4471 e 4470);
VISTA l’ordinanza n.2/2014 con la quale il Presidente della Sezione ha convocato la Sezione per l’odierna camera di consiglio;
UDITO il Relatore, Consigliere Natale LONGO;
FATTO E DIRITTO
PREMESSA DI ORDINE GIURIDICO
In via preliminare, appare necessario procedere ad una sintetica disamina dell’istituto del piano di riequilibrio pluriennale, introdotto nel testo del TUEL (artt. 243 bis e ss.) dall’art. 3, co. 1 lettera r), decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012”, convertito nella l. 213/2012.
In particolare, l’istituto in esame si inserisce nel sistema normativo (titolo VIII del TUEL) dedicato agli “enti locali deficitari o dissestati”, contribuendo a ridisegnare un ordito normativo, a funzione qualificatorio - remediale, caratterizzato da una tendenziale ”gradualità” (cfr. Sez. Autonomie, del. n. 11/2013) delle situazioni di precarietà finanziaria e dei conseguenti rimedi apprestati dall’ordinamento.
Nell’ambito del menzionato sistema, la situazione di deficitarietà strutturale viene normativamente definita in ragione della violazione di determinati parametri finanziario/contabili individuati da decreto ministeriale, e parallelamente il suo “risanamento” affidato alla competenza degli ordinari organi dell’ente, salvo l’assoggettamento a particolari vincoli normativi e a controlli selettivi da parte di una commissione insediata presso il Ministero dell’interno.
La situazione di c.d. “predissesto” si verifica invece allorquando ricorrano “squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”, non rimediabili mediante gli ordinari strumenti previsti dagli articoli 193 e 194 del TUEL, cui l’ente locale può ora far fronte attraverso l’approvazione di un piano di riequilibrio pluriennale (al massimo decennale), attuato dai medesimi organi ordinari dell’ente, ma assoggettato a puntuali requisiti e prescrizioni nonché soggetto all’approvazione iniziale e alla vigilanza semestrale in fase attuativa da parte della Corte dei conti.
La situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto viene dunque definita, in positivo, dalla sussistenza di “squilibri strutturali di bilancio”, i quali, stante l’attuale conformazione del documento contabile relativo agli enti locali (c.d. bilancio di competenza c.d. mista), possono agevolmente esser individuati nell’esistenza di disavanzi c.d. di gestione (nonché nei servizi conto terzi) e soprattutto di amministrazione, non rimediabili ex artt. 193 e 194 TUEL.
La definizione della situazione sostanziale di c.d. pre-dissesto si completa, in negativo (“in grado di”, recita la norma, evidenziando la necessità che non si versi già in una situazione finanziaria ormai compromessa), in ragione dell’assenza di una situazione gestional-finanziaria tale da reclamare la dichiarazione di dissesto finanziario, giuridicamente obbligatoria ex art. 244 del TUEL.
Situazione che si verifica allorquando l’ente non possa garantire l’assolvimento delle funzioni fondamentali (c.d. dissesto per ragioni funzionali) ovvero più frequentemente qualora non riesca a far “validamente” fronte ai propri debiti liquidi ed esigibili (c.d. dissesto per ragioni finanziarie), ipotesi quest’ultima liminare rispetto alla situazione di c.d. predissesto eppure teoricamente distinta in quanto definita non tanto sul terreno della competenza (“squilibri di bilancio”, presupposto del c.d. pre-dissesto), quanto prevalentemente della cassa (sebbene i deficit di cassa siano quasi sempre “preannunziati” da problematiche “di competenza”).
Pertanto, l’eventualità che l’ente locale sia ormai assalito dai creditori così da non poter più far fronte al pagamento dei propri debiti certi, liquidi ed esigibili, lungi da poter esser affrontata mediante l’accesso alla procedura di riequilibrio, impone per converso la necessità di procedere alla dichiarazione di dissesto ex art. 244 del TUEL, che, pare appena il caso di sottolineare, costituisce, secondo univoca giurisprudenza (ex multis: C.d.S., sez. V, n. 143/2012), atto vincolato (nell’an, nel quid e nel quando) per l’ente locale.
La stessa Sezione delle Autonomie (delibera n. 16/2012), nel ribadire la funzione dell’istituto del piano di riequilibrio come volto a “scongiurare la più grave situazione” (e non certo dichiarazione, n.d.r.) “di dissesto”, ha ammonito in ordine ai rischi di un utilizzo strumentale dell’istituto (“potrebbe rivelarsi un dannoso escamotage per evitare il trascinamento verso una situazione di dissesto da dichiarare”), potenzialmente dannoso per l’erario nonché elusivo delle regole di responsabilità, legislativamente legate alla dichiarazione di dissesto, poste a presidio dell’efficienza degli enti locali.
Difatti, alla dichiarazione di dissesto segue, secondo la trama normativa compendiata nel TUEL, un articolato e più incisivo (si veda la deliberazione di questa Corte n. 309/2012; tra l’altro, sospensione della maturazione di interessi sul debito, blocco delle azioni esecutive; più ampia possibilità di cessione del patrimonio) sistema remediale a tutela dell’ente locale e della par condicio creditorum (e ormai anche dell’integrale soddisfazione dei crediti ), affidato in larga misura alla competenza di una struttura commissariale; dichiarazione cui la recente normativa (prima l’art. 6 del D. lgs. n. 149/2011, poi il d.l. n. 174/2012 che ha riscritto i commi 5 e 5 bis dell’art. 248 del TUEL) associa una incisiva fattispecie di responsabilità a carico degli amministratori (e dei revisori) responsabili della decozione dell’ente, nell’evidente intento di innescare, a regime, virtuosi circuiti responsabilizzanti sul personale politico-amministrativo (chiunque abbia l’onere di gestire un ente locale deve sapere che, se mal gestisce la cosa pubblica, ne risponderà personalmente sul terreno giuridico).
Dal sommario esame degli elementi discretivi tra i due istituti (definizione del presupposto sostanziale, strumenti di risanamento, competenza ad attuarli e disciplina della responsabilità) emerge dunque, ictu oculi, come la delibera di adozione del piano di riequilibrio pluriennale non possa assolutamente esser qualificata in termini di rimedio sostitutivo o alternativo della (invece obbligatoria) delibera di dichiarazione di dissesto finanziario ex art. 244 del TUEL, e che dunque la procedura di riequilibrio pluriennale costituisca essenzialmente, come peraltro sottolineato dalla dottrina più avvertita, uno strumento di prevenzione (ad evitandum) della situazione sostanziale (e non certo alternativo della deliberazione consiliare dichiarativa) di dissesto finanziario.
Nel contempo, occorre evidenziare, in chiave critico-ricostruttiva, come sussistano ampli margini di sovrapponibilità, sul terreno normativo, tra il presupposto sostanziale dell’accesso al piano di riequilibrio (“squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario”) e quello procedurale (“comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario”) dell’avvio della procedura di c.d. dissesto guidato da parte della Corte dei conti prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 149/2011, norma che aveva meritoriamente infranto l’irragionevole regime di monopolio, in capo allo stesso ente locale, della pur giuridicamente vincolata dichiarazione del “proprio” dissesto.
Tuttavia, il legislatore, “valorizzando” detto margine di sovrapponibilità, ha altresì ritenuto di regolare la fattispecie del concorso tra il procedimento di riequilibrio pluriennale e la procedura di dissesto guidato da parte della Corte dei conti, non già con riferimento ad un parametro sostanziale (esistenza, o meno, di una situazione di dissesto in atto), ma secondo un “casuale” criterio meramente cronologico (qui primus dixit, recte et sapienter is dixisse videtur), assistito da un effetto preclusivo reciproco (electa una via non datur recursus ad alteram) tra deliberazione consiliare di accesso al piano di riequilibrio e deliberazione dell’avvio del procedimento di dissesto guidato da parte della Corte dei conti.
Quanto alla disciplina di dettaglio della procedura di riequilibrio pluriennale, la legge prevede un articolato iter procedimentale (deliberazione consiliare di ricorso alla procedura da trasmettere alla Sezione di controllo della Corte dei conti ed al Ministero dell’Interno; deliberazione consiliare del piano di riequilibrio da trasmettere, anch’essa, alla Sezione ed al Ministero dell’Interno) rimesso alla competenza dell’ente locale, scandito da stringenti termini adempitivi.
Coerentemente con le finalità dell’istituto, il contenuto obbligatorio (comma 6 art. 243 bis TUEL) del piano di riequilibrio si compone della puntuale ricognizione dei fattori di squilibrio presenti nella gestione dell’ente e delle misure correttive adottate a seguito delle pronunzie della Corte dei conti, nonché delle “misure necessarie per ripristinare l'equilibrio strutturale del bilancio, per l'integrale ripiano del disavanzo di amministrazione accertato e per il finanziamento dei debiti fuori bilancio entro il periodo massimo di dieci anni”.
La sentenza della corte dei conti inversione integrale
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